——兼论《突发事件应对法》实施后对媒体报道的影响

【内容提要】本文在对“突发事件”这一概念进行法学界定的基础上，从多侧面分析了2007年11月1日起实施的《中华人民共和国突发事件应对法》,对媒体报道突发事件的影响。虽然《突发事件应对法》赋予媒体报道突发事件的自主权利，但这一自主权利本来就是媒体应该享有的，无所谓松绑不松绑。同时，还应该看到是，《突发事件应对法》颁布和实施后，法律要求媒体承担的责任更大了，对媒体的自律要求也更严、更高了。当然，全国人大常委会审议通过的《突发事件应对法》正式文本,也有着重要的正面意义，将对突发事件报道乃至整个新闻报道、舆论监督产生良好的推动作用。最后提出了在法律框架下，媒体报道突发事件的基本思路和方法。一是要明确广电媒体的责任，包括自身的责任和监督的责任。二是要加强广电媒体的自律。三是要强化学习、储备知识，讲究报道方式，规避一切可能的差错和疵漏。

【关键词】突发事件、媒体报道、法律思考

全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》,已经从2007年11月1日起实施。这部法律在规定政府披露突发事件信息法定义务与行政责任的同时，还规定新闻媒体不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息，并对违犯者规定了相应的法律责任。

法律是由国家创制的、并由国家强制力保证实施的、普遍适用的行为规范。《突发事件应对法》的实施，势必对我国广播电视媒体报道突发事件起到规范指导作用，同时对各家广电媒体报道突发事件的基本原则和习惯做法产生深层次的影响。我国目前正处于突发事件高发时期，以2004年为例，全国共发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤，造成直接经济损失超过4550亿元①。如何在《突发事件应对法》的框架下，履行媒体职责，准确及时报道面临和发生的突发事件，配合各级政府正确处置突发事件，最大限度地减轻突发事件的损失和影响，是摆在各级广电媒体领导者和从业人员面前必须回答的一道思考题和实践题。本文拟对这一论题作一番探讨。

一、“突发事件”的法学界定

既然我们要在法律的框架下报道突发事件，就有必要首先对“突发事件”这一概念作出法学上的界定。

突发事件，人们通常是指那些突然发生、带有异常性质、人们缺乏思想准备的事件。从词语上来说，“突发”，显然是“突然发生”的缩略。而“事件”，按照《现代汉语词典》的解释，则是指“历史上或社会上发生的不平常的大事情”。而在实际上，近年来各种媒体高频率使用的“突发事件”一词，已经被人们赋予了特殊的语义要素。这些语义要素主要包括：1.事发突然；2.影响重大；3.危害严重。凡是构成这些要素的事件，人们都可以称之为“突发事件”。比如飞机失事造成的空难、石油钻井的大规模井喷、煤矿透水、瓦斯爆炸造成的矿难、化工企业爆炸殃及江水污染等等。

根据《突发事件应对法》和国务院2006年1月8日发布的《国家突发公共事件总体应急预案》，法学上，“突发事件”是指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。突发事件的构成要素是：突然爆发、难以预料、必然原因、严重后果、需紧急处理。

根据突发事件的发生过程、性质和机理，突发事件主要分为以下四类：一是自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。二是事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。三是公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。四是社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。在突发事件的严重性方面，按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件一般可分为特别重大、重大、较大和一般等四级。

而当广电媒体面临或遇到法学意义上的突发事件时，就必须按照《突发事件应对法》的相关规定，认真履行媒体应尽的职责与义务。

二、《突发事件应对法》为媒体“松绑”了吗？

2007年6月24日，提交全国人大常委会二审的《突发事件应对法(草案)》，与2006年6月提交的一审稿相比，其中与媒体相关的规定有了很大变化：一是删除了一审稿第57条规定：“新闻媒体违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况，情节严重或者造成严重后果的，由所在地履行统一领导职责的人民政府处5万元以上10万元以下的罚款。”；二是删除了一审稿第45条中“并对新闻媒体的相关报道进行管理”这句话。而最后通过的法律文本中，也体现了这些修改结果。于是，有不少人认为，这是为媒体报道突发事件“松绑”。《南方都市报》还特意在2007年6月25日发表社论：《为舆论监督“松绑”是巨大社会进步》，欢迎这一法律草案的二审稿为舆论监督松绑。

那么，《突发事件应对法》确实给媒体报道突发事件松绑了吗？笔者认为，虽然《突发事件应对法》赋予媒体报道突发事件的自主权利，但这一自主权利本来就是媒体应该享有的，无所谓松绑不松绑。同时，还应该看到是，《突发事件应对法》颁布和实施后，法律要求媒体承担的责任更大了，对媒体的自律要求也更严、更高了。

目前，我国虽然还没有一部专门规范新闻传播活动和新闻媒体的成文的《新闻法》，但宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章和地方政府规章、我国同外国缔结或参加的国际条约等众多的法律渊源，已经形成相对完备的新闻法体系，形成了广义上的新闻传播法，在新闻传播活动的许多方面已经有明确的法律规范。比如在新闻媒体报道的范围方面，现行《出版管理条例》第二十六条规定，任何出版物不得含有下列内容：（一）反对宪法确定的基本原则的；（二）危害国家统一、主权和领土完整的；（三）泄露国家秘密、危害国家安全或者损害国家荣誉和利益的；（四）煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结，或者侵害民族风俗、习惯的；（五）宣扬邪教、迷信的；（六）扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；（七）宣扬淫秽、赌博、暴力或者教唆犯罪的；（八）侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的；（九）危害社会公德或者民族优秀文化传统的；（十）有法律、行政法规和国家规定禁止的其他内容的。我国现行的《广播电视管理条例》也有类似的规定。

除了法律规范外，作为党的喉舌的我国的新闻媒体，还必须接受党的政策、纪律的规范和新闻职业道德的规范。但无论是法律规范、党的政策、纪律规范抑或新闻职业道德规范，都没有不许报道突发事件的禁止性规定。虽然《突发事件应对法(草案)》一审稿，曾经有过“新闻媒体违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息”要加以罚款处罚的规定，但这仅仅是个没有生效的送审文稿而已，并不具有法律效力。从逻辑上说，既然尚未上绑，又何来松绑呢？

而新实施的《突发事件应对法》，对“编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息，或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的”的违法行为，则明确规定了相应的法律责任。如责令改正，给予警告；依法暂停其业务活动或者吊销其执业许可证；对负有直接责任的人员是国家工作人员的，依法给予处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任等等。这对媒体和新闻从业人员来说，无疑是敲响了法律的警钟：为了不陷入违法甚至是犯罪的泥潭，媒体和媒体人必须严格自律，牢固树立法律意识，遵守职业道德，增强社会责任感，改进采编作风，决不能轻信传闻草率发布突发事件信息，更不能为了追求轰动效应、采用率、收视率或点击率而故意夸大其词甚至编造有关突发事件的虚假信息。

当然，全国人大常委会审议通过的《突发事件应对法》正式文本,也有着重要的正面意义，将对突发事件报道乃至整个新闻报道、舆论监督产生良好的推动作用。对一审法律文本的删改，传达出最高立法机构在行政机构对信息控制权与信息公开原则的权衡中，最终倾向于对“信息公开”原则的捍卫，“信息公开”原则在国家理念中得到更广泛的承认和最高立法层次的肯定。它也是政府、社会各界、公民在信息公开方面意见协调的结果。这意味着政府以更宽广的胸怀来对待突发事件的新闻报道，明确赋予媒体更多自主报道突发事件的责任和权利。提供这样明确的法律依据，这在中国新闻史上还是第一次。它无疑有助于完善我国突发事件报道机制，改进突发事件报道质量，提高国家应对突发事件的效率和能力。

毋庸讳言，从法学理论上来分析，现行《突发事件应对法》文本还是留下了一条值得商榷的“尾巴”：《突发事件应对法》第五十三条规定，“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”何为“统一”，如何明确界定“统一”的内涵？突发事件发生后，人们对突发事件的认识往往有一个过程，特别是对伤亡的确切人数和突发事件发生的原因，有一个逐渐接近真实的过程。于是，在一定时间内，及时和统一之间，就会有不协调和冲突的地方。而为了将不光彩的“丑事”强压在局部地域，一些地方政府及部门也往往会借口“统一发布”，封闭不利消息，或者将突发事件信息拖而不报，或延时再报。这方面的例子，可以说是多不胜数的。特别是当突发事件是由于地方政府或相关部门渎职造成的时，它当然不会“统一发布”政府及部门应急处置措施如何失当或不力，这时如果媒体加以披露，那是不是破坏统一？在《突发事件应对法》起草和修改过程中，一些政府部门和地方政府之所以极力要争得自己管辖范围或地区信息的统一发布权和审核权，目的就在于要垄断信息，以便隐瞒事实真相。而新闻媒体报道突发事件，往往需要打破信息垄断，打破“统一”的版本，不断接近和披露事实真相。一味地强调“统一”，无疑不利于新闻媒体发挥探求事实真相的“社会守望者”作用和舆论监督职能。《突发事件应对法》文本留下了这样一条“尾巴”，是十分令人遗憾的。

三、法律框架下，媒体该如何报道突发事件

实际上，在《突发事件应对法》生效实施以前，我国广义上的新闻传播法，对编造、传播虚假信息的行为，也早已规定了相应的法律责任。如2006年3月1日起施行《治安管理处罚法》第二十五条规定，对“散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的”行为，“处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款”。再如，我国刑法，也规定了编造、故意传播虚假恐怖信息罪和损害商品声誉罪、诽谤罪等罪名，新闻媒体和新闻从业人员，如果触犯了相关的法律，就要被追究刑事责任。

而《突发事件应对法》，则进一步明确了新闻媒体报道突发事件的权利与义务，明确了编造与传播和突发事件有关的虚假信息的法律责任，要求新闻媒体必须在法律的框架下报道突发事件，不得逾越。否则，将受到法律的制裁。那么，广电新闻媒体应该如何在法律的框架下，开展突发事件报道呢？

首先，要明确广电媒体的责任，包括自身的责任和监督的责任。从自身的责任来说，新闻媒体是专业的信息服务机构，担负着传播各类信息、沟通社会各界、增进社会各方相互了解的责任。特别是当发生突发事件时，社会公众更是迫切需要从新闻媒体获得大量相关的信息，以便采取正确的对策，尽量趋利避害。国内外突发事件的许多实例都表明，突发事件应对处理的顺畅与相关信息的公开透明程度密切相关——公开透明程度越高，应对处理就越顺畅、社会情绪也就越稳定，反之，则必然小道消息满天飞，人心惶惶，徒添周折、滋扰。因此，当发生突发事件后，广电新闻媒体应当切实履行自己及时采制新闻、传播信息的责任。同时要承担忠于事实、如实报道的责任。在《突发事件应对法》的框架下，媒体必须对报道事实的真实性负责。如果说过去由政府有关部门审核稿件，意味着由政府部门把关、实际上对报道承担主要责任，媒体可以放心无虞的话，那么，现在媒体在自主报道突发事件的同时，从政策到事实都要媒体自己费心，如果出了问题，也只能由媒体自己负责。

监督的责任是指：突发事件发生后，尽管政府信息公开有助于公共利益的实现，但对一些地方政府、部门及其官员来说，保守信息秘密可能是第一选择；因此新闻媒体应监督政府信息公开的广度和深度，并利用公开的信息对政府行为进行监督。新闻媒体通过对突发事件真相的深入挖掘追踪、滚动连续报道，可以监督、推动、促使地方政府、部门公开相关信息，从而让那些在突发事件面前不知所措的公众更快平静下来，让围绕突发事件展开的各种救援行动实施得更顺利，也能让事件原因调查和善后处理、责任追究等工作开展得更扎实认真、更有效率。

其次，要加强广电媒体的自律。真实是新闻的生命，也是媒体报道突发事件的法律底线。新闻媒体要坚守自己的底线，就必须严格自律。要审慎、客观、公正、准确地报道突发事件，不能根据道听途说随便发布突发事件信息，不能为了吸引眼球而夸大事实，也不能对突发事件进行不必要的渲染，更不能为了追求轰动效应、采用率、收视率或点击率而故意夸大其词甚至编造虚假信息。为了减少失误，记者必须亲临现场，多问多听多看，重要情况要向权威部门和权威人士核实，对媒体来说仍然是必须的。特别是在媒体内部，也要建立相应的自律制度和责任倒查追究制度。如制订突发事件报道预案，本媒体报道区域内一发生重大突发事件，即启动报道预案，依法开展突发事件报道；对突发事件报道，要在原有的逐级审稿的基础上，实行总编辑会审制度，牢把事实关和政策法律关。

第三，强化学习、储备知识，讲究报道方式，规避一切可能的差错和疵漏。“细节决定成败”。为保证我们广电媒体对突发事件报道无懈可击，广电媒体从业人员平时注意夯实知识基础，培养扎实细致的工作作风是完全必要的。

1、广电媒体从业人员平时要注意学习有关突发性事件报道的法律政策和本媒体报道区域常见突发事件的相关知识，打好知识基础。俗话说，养兵千日，用兵一时。平时多作准备，一旦发生突发事件时，采编人员报道突发事件才能游刃有余。除了《突发事件应对法》，目前我国不少法律法规对突发事件媒体的报道权利和义务都有明确规定。如：《防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》、《地震预报管理条例》、《防汛条例》、《核电厂核事故应急管理条例》、《核事故医学应急管理条例》等，都对媒体的职责、报道权利和义务作了具体规定。如《地震预报管理条例》第十四条规定：“新闻媒体刊登或播发地震预报消息，必须依照本条例的规定，以国务院或者省、自治区、直辖市人民政府发布的地震预报为准。”再如《破坏性地震应急条例》第三十七条，还对不按照规定和实际情况报告灾情、散布谣言、影响破坏性地震应急工作的行为，规定了相应的行政和刑事法律责任。因此，广电媒体从业人员，平时就应该多多学习和掌握这些法律法规对各类天灾人祸型突发事件报道的相关规定，对自己的行为提前作好约束。同时，相应的知识储备也是必不可少的。由于一些突发事件发生突然，媒体和记者无法事先准备，要在很短时间里作出快速而准确的反应，绝非一日之功所能奏效的，需要长期的经验积累和有关信息的大量储备，需要媒体充满活力的机制和记者厚积薄发的实力。如果地处我国东南沿海区域的广电媒体从业人员，不了解强热带风暴的相关知识；地处山西、辽宁等煤炭主产区的广电媒体从业人员，不懂煤矿安全生产相关知识，无疑会给及时、准确报道强热带风暴、矿难等突发事件，带来各种意想不到的困难，甚至会出现疵漏和差错，误导受众。

2、坚持以事实说话的原则，尽最大努力杜绝主观臆断，避免报道失实、失衡。突发事件关系到公众的切身利益，是社会关注的热点，做好突发事件报道也是新闻媒体扩大影响、争夺受众、参与竞争的重要途径。一些媒体和记者，为了“抢新闻”，在受众中制造轰动效应，不惜弄虚作假、捕风捉影、道听途说、以讹传讹。这种行为既违反《突发事件应对法》，又违背新闻真实性原则，有悖于记者的职业道德。其实，正因为突发事件报道事关重大，记者报道突发事件，更应该本着对党和政府、人民高度负责任的精神，一丝不苟地做好深入细致的采访调查，不但要认真核实出事时间、地点、伤亡人数、经济损失等具体细节，力求报道的真实、客观、全面。还要透过现象看本质，注意报道各种信息源的信息，平衡各种观点和意见，防止片面性。要遵循事件的客观原貌，千方百计寻找当事人和现场目击者、知情者，多方印证，反复核实，力求形成完整的证据链。以经得起法庭质证的确凿事实，来赢得受众，发挥媒体报道的重要作用，重塑“负责媒体”、“无冕之王”的社会形象。

3、要讲究报道的方式方法，既要尽快在第一时间把突发事件报道出去，发挥主流媒体“以正视听”的作用，又要确保报道内容真实准确，“帮忙而不添乱”。采用渐进式的滚动报道方式、先报道已经被多方面证据证实无误的事实，缓报、慎报具体的伤亡、经济损失数据、或者留下正在调查、统计、核实之中之类的“伏笔”，不失为新闻媒体和记者自我保护的一种有效手段。突发事件发生后，相关的情况往往众说纷纭，令人真假难辨。即使是政府权威部门，其调查突发性事件的发生经过、产生原因、后果危害等，也需要有一个时间过程，需要权威部门的论证鉴定和认定。更何况受主客观条件限制较多、缺乏相关专业知识的新闻记者和媒体，更是很难一下子掌握相关的全面、确凿情况。为了“抢新闻”，满足公众的知情权，广电媒体和记者可以通过不间断的追踪报道、滚动报道，不断补充报道事件的进展情况和多个不同侧面，把突发事件更真切的全貌，呈现在受众面前，不断修正以前报道中的谬误和不足之处，最大限度地逐步接近客观事件的真实面貌。而对突发事件发生的原因，更不要轻易猜测，或者匆匆忙忙地下结论，以免授人权柄，招致祸端和讼累。

第四、发挥媒体优势和“帮忙”功能。突发事件应对法明确要求，新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传。积极认真做好突发事件的无偿公益宣传，这对作为“社会公器”的我国广电媒体来说，自然是题中应有之义。在这方面，媒体的可为余地也较大，广电媒体可以运用多种形式，充分发挥广播电视媒体声画并茂的优势，宣传好相关的信息和知识，为政府应对突发事件提供帮助，为社会公众提供到位的信息服务。本文限于篇幅，这方面不再作具体展开。

参考文献：

1、魏永征：《新闻传播法教程》，中国人民大学出版社2006年11月第2版。

2、毛峰：《传播学概论》，中南大学出版社2006年3月第1版。

注释：

①叶建平、聂焱：《我国突发公共事件每年造成人员伤亡逾百万》，新华社南宁2005年11月27日电。

（本文刊载于《北方传媒研究》2008年第2期）

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